Au-delà de la participation et de la répartition : vers un cadre de justice exhaustif pour l’évaluation des impacts

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Le projet

Les projets industriels entraînent de profonds changements sociaux. Avec la Loi sur l’évaluation d’impact (2019), l’accent porte davantage sur les répercussions sociales du développement et sur la participation « significative » des citoyens aux évaluations des impacts. Il est largement admis qu’une telle participation peut rendre le développement plus légitime et même constituer un pas de plus vers la réconciliation avec les peuples autochtones, conformément à l’engagement clairement énoncé dans la Loi sur l’évaluation d’impact.

Pour favoriser une participation significative des citoyens et donner lieu à des décisions éclairées, les évaluations des impacts doivent être justes. Ce principe est vrai de façon générale, mais il prend une importance toute particulière au Canada, où les évaluations, qui mettaient jusqu’ici l’accent sur l’aspect technique des risques pour l’environnement, comprennent désormais un examen plus large des impacts d’ordre social, culturel, économique et sanitaire des projets de développement en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact. Certains ont demandé que la notion de justice soit intégrée de façon plus centrale dans les pratiques et les évaluations, mais il reste du travail à faire pour cerner ce que sont des processus d’évaluation des impacts véritablement justes.

Ce projet fait fond sur un cadre de justice qui découle des travaux d’érudition et du militantisme en matière de justice environnementale. Le cadre comporte trois dimensions interdépendantes : celles de la répartition, de la représentation et de la reconnaissance. Le projet vise à vérifier l’hypothèse selon laquelle la recherche sur les trois dimensions de ce cadre de justice est lacunaire. Il vise également à déterminer si les lacunes observées en recherche se traduisent par des lacunes, ou témoignent de lacunes, dans les méthodes visant à orienter la participation significative aux évaluations des impacts. Finalement, il propose de bonnes pratiques, tirées de travaux de recherche existants, pour des évaluations des impacts justes.

Les principales constatations

• Les évaluations des impacts relèvent avant tout de la justice et non de la gestion de l’environnement. La justice fournit un cadre conceptuel qui aide à cerner les tensions qui émergent et qui suggère des mesures correctives. Au Canada comme ailleurs, les inégalités croissantes menacent aussi bien le milieu social que le milieu naturel. Les allégations d’injustice occupent une place croissante dans les conflits suscités par le développement industriel. Les récents différends au sujet du gazoduc de Coastal GasLink, par exemple, découlent de tensions de longue date résultant d’une répartition inéquitable des ressources, du colonialisme et de conflits régionaux.
• L’examen d’articles universitaires, de rapports techniques, de documents gouvernementaux et de reportages publiés dans les médias a permis de constater que les textes traitant de la justice dans les évaluations des impacts portent généralement sur la répartition ou sur les procédures. Pourtant, selon les bonnes pratiques relevées dans la documentation, les évaluations des impacts justes prennent en compte les trois dimensions de la justice, puisque celles-ci sont interreliées. À titre d’exemple, une bonne partie de la documentation et des pratiques en évaluation des impacts aux États-Unis met l’accent sur les aspects de répartition de la justice environnementale, en préconisant l’utilisation de mesures de quantification pour cerner les collectivités touchées par la justice environnementale. Bien qu’elles soient utiles aux collectivités qui tentent d’obtenir des réparations ou des ressources quand il y a eu injustice, la quantification et l’uniformisation posent des défis du point de vue de la représentation et de la reconnaissance, car elles supposent fréquemment une centralisation du pouvoir décisionnel, dans une structure allant du sommet vers la base, dans les évaluations des impacts. Pour que ces dernières soient justes, il faut inviter les collectivités à participer à la définition des préjudices, des impacts et des « collectivités touchées par la justice environnementale » (c’est-à-dire les collectivités rendues vulnérables par ces préjudices et ces impacts).
• Le contexte dans lequel les évaluations des impacts sont effectuées au Canada est unique en son genre et riche en enseignements quant à l’importance de la dimension « reconnaissance » de la justice. L’examen a révélé que les travaux sur la reconnaissance sont moins nombreux que ceux qui portent sur les autres dimensions de la justice. Ils sont le plus souvent intégrés dans des travaux d’érudition portant expressément sur les connaissances autochtones et ils se trouvent fréquemment en dehors de la documentation sur les évaluations des impacts. L’examen a aussi révélé que les définitions et la terminologie des processus d’évaluation des impacts favorisent souvent les normes occidentales et ont été élaborées dans le contexte des approches occidentales de la gouvernance.
• Il existe des défis inhérents à la mise en pratique d’idéaux émanant de théories et de politiques. Au bout du compte, aucune solution miracle ne peut garantir des évaluations des impacts justes. Ainsi, le rapport présente aux praticiens et aux responsables de l’élaboration des politiques des concepts qui favorisent la sensibilisation et qu’ils peuvent utiliser pour structurer le dialogue avec les collectivités en vue d’une participation plus significative.

Ce que cela suppose pour les politiques

S’appuyant sur les observations qui précèdent, les auteures du rapport final proposent un certain nombre de recommandations aux chercheurs, aux responsables de l’élaboration des politiques et aux praticiens qui exécutent des évaluations des impacts. Elles recommandent notamment :

• que les recherches futures sur les évaluations des impacts justes abordent la dimension de la reconnaissance, ce qui sera utile aux responsables des politiques et aux praticiens du domaine de l’évaluation des impacts au Canada, où la souveraineté et la compétence des Autochtones sont au cœur des décisions qui découlent des évaluations des impacts. Il est en outre recommandé que l’on procède à la synthèse des bonnes pratiques appliquées sur le terrain au Canada à l’intention des décideurs, dans le but d’établir des liens entre ce qui semble se résumer à des conversations disparates entre universitaires sur les évaluations des impacts relativement aux connaissances autochtones, d’une part, et la justice environnementale, d’autre part;
• que les considérations reliées à la justice occupent une place prépondérante à chaque étape du processus d’évaluation des impacts, depuis la planification et la détermination initiale de la portée jusqu’à la formulation des considérations sur la répartition des préjudices et des bienfaits sur le plan environnemental, économiques et culturel une fois l’évaluation terminée;
• que les approches autochtones soient intégrées dans les processus d’évaluation des impacts et que le pouvoir décisionnel soit partagé de façon symétrique entre les Autochtones et les non-Autochtones, et de façon équitable entre les membres des communautés autochtones, car c’est là une condition essentielle à la réalisation d’évaluations des impacts justes au Canada.

Complément d’information

Rapport intégral (en anglais)

Coordonnées des chercheures

Kelly Bronson, titulaire de la Chaire de recherche du Canada sur la science et la société (en anglais), Université d’Ottawa kbronson@uottawa.ca

Gwendolyn Blue, professeure agrégée, Département de géographie, University of Calgary. ggblue@ucalgary.ca

Alana Lajoie-O’Malley, doctorante, Études sociologiques et anthropologiques, Faculté des sciences sociales, Université d’Ottawa alana.lajoie-o'malley@uottawa.ca